捷運、輕軌、高架、地下化…… 前瞻基礎建設狂砸4241億

別讓捷運變劫運

作者：李建興 │ 攝影：蘇義傑
出處：2017年5月號《遠見雜誌》 《遠見雜誌》第371期

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    3月23日行政院召開「前瞻基礎建設計畫」記者會，院長林全領著各部會首長，捧著一疊疊厚厚的規劃書，浩浩蕩蕩地向全民宣布未來八年的基礎建設藍圖。這場會一開就超過2.5小時，被喻為行政院史上最長的記者會。

     其中最令人矚目的，光是軌道建設，就占前瞻建設編列預算台幣8800億元的一半。預計在八年內，政府將一舉砸下4241.33億元，準備在各地大興土木地啟動捷運、台鐵立體化……等工程，堪稱前瞻建設的最大重頭戲。

     正因為這攸關區域發展，22位縣市長莫不屏息以待，猶如等待放榜的學子，探詢著分配到的預算。只是，各縣市爭取到的資源不盡相同，幾家歡樂幾家愁，許多自覺「未受垂憐」的縣市立即高分貝地叫屈。

全台瘋捷運 縣市為爭預算爆口水戰

     不分黨派，分少的人都抗議。

     「只有兩個字給他，叫做：我呸！」國民黨首席副書記長林為洲首先為黨內的百里侯發難。他質疑，綠營執政的屏東縣人口才約80萬，拿到218.22億元，憑什麼人口超過100萬的新竹縣市，只能拿到30多億的「零頭」？

     眼看著高雄市爭取到逾千億元的補助，全台人口最多的新北市卻只有得到203.32億元，市長朱立倫不禁失望地指出，為了讓新北的軌道建設更完善，市府團隊向中央提出包括三環三線、新北台鐵捷運化……等八起、共1891億元的計畫，沒想到最後只有三案獲補助，而且都是已動工甚至要完工的，「這不是前瞻，只是在回顧。」

     連自家泛綠的縣市長和立委也不買帳！

     新北市選出的時代力量立委黃國昌難得跟朱立倫口徑一致。「以民生汐止線來說，新北市前往行政院提案，但為何最終沒納入？有些連可行性研究都沒做的，反而中選，根本是『先射箭再畫靶』！」他說。

     有趣的是，錢分得少的縣市「攔轎喊冤」；獲中央關愛的，卻還嫌錢不夠多。

     以這次爭取到787.43億元的桃園市來說，市長鄭文燦就想乘勝追擊，要求中央加碼400多億元，核定桃園捷運棕線、台北捷運三鶯線延伸八德、桃園捷運綠線大溪延伸線等三路線。

     至於先前擊出「全壘打」，所提路線全數獲補助的台中市，才隔六天，中央就又多撥780萬元，做為「大平霧捷運系統可行性」研究經費。

     而遭林為洲嫉妒的屏東，繼「東港觀光鐵道」列入前瞻計畫後，縣長潘孟安則打算再加碼爭取將東港鐵路延伸至高雄林園。

     自3月記者會以來，全台陷入了一陣瘋狂搶蓋捷運的「軌道熱」。遍地開花下，除了中央補助地方的4241億元外，各地方政府也必須自編預算來投資軌道建設。

     總計中央補助加上地方出資，本次納入前瞻計畫的軌道建設總預算，高達9558億元，幾近21縣市全年總歲出，等於全台約有一年地方總預算受到排擠，全拿來興建軌道。

     但還是有不少政治人物覺得，這樣的投資還是不夠。來自嘉義縣民進黨籍立委陳明文與來自屏東的立委蘇震清進一步疾呼：「台灣能不能打造一個『環島高鐵』，讓屏東縣民也能享有便利交通運輸工具？」出身花蓮的原住民立委高潞‧以用也不示弱，要求中央評估花蓮市區蓋輕軌的可行性。

光六都捷運藍圖 總經費就飆破1.2兆

     根據《遠見》彙整，光是六都，包括已納入前瞻計畫核定及規劃中的未來捷運藍圖，總經費更高達1兆2000多億元。若這些計畫通通落實，未來六都新增的捷運軌道路線就達890.8公里，是目前已通車的雙北、桃園、高雄捷運總長度258.69公里的3.44倍。

     若以北捷現有營運長度136.6公里來算，意謂著未來將再複製6.67座北捷。

     其實，無論是捷運、高鐵或台鐵，各縣市之所以會對軌道驅之若鶩，其來有自。

     首先由於軌道運具運載量大，運作良好的話，能有效取代汽機車等私有運具，解決塞車問題，相較於公車，其班次頻繁、定時、車速快，也符合現代人「分秒必爭」的需求。

     另外，台灣擁有2151萬汽機車數量，偏偏機動車輛產生的汙染量占總空汙量相當高的比例，有違節能減碳的國際潮流，因此，藉由軌道運輸來抑制機動車輛、改善環境，就成了當務之急。

     更值得一提的是，由於軌道運輸往往搭配著都更、新市鎮開發、產業鏈發展等都市計畫，也就是所謂的「大眾運輸發展導向（TOD）」的都市設計概念，因此對於都市空間以及永續發展亦有相乘效應。

     甚至，捷運帶來的人潮還能進而活絡區域的商業活動，其中，與台灣國情相近的香港、新加坡、日本，因捷運而繁榮的案例就比比皆是，因此，躋身為「捷運都市」則成為各縣市的主課題。

     交通部長賀陳旦也指出，台灣是能源進口國，軌道運輸還能有效減緩對原油進口的依賴。

     其次，台灣公路系統過度發展，各縣市每年合計砸下300億元在擴建、整修道路，間接刺激汽機車量成長，其中更有六成經費是用來徵收、買地，僅四成用在土建。相對而言，捷運多半依著現有道路興建，徵地成本節省許多。

     「最重要的是安全！」賀陳旦語重心長地說，台灣道路交通事故死亡率在全球名列前茅，每十萬人死亡人數是13.2人，其中機車族占61.08％。死亡率是軌道大國香港的7.33倍、英國的4.89倍、日本的3.41倍，更促使政府積極推動軌道建設。

     事實上，交通部2016年統計，北捷、高捷和高鐵運輸人次分別是202.2萬、17.2萬、15.5萬，皆已創下歷年新高，足以見得台灣正往軌道國家邁進。

     但，軌道運輸真是改善交通、促進地方發展、提升生活品質的妙藥嗎？真的是22縣市都急迫需要的嗎？

     「捷運，並沒想像中浪漫！」即便台北捷運被國際鐵道機構評比為全球十大營運績效良好的都會捷運之一，台北捷運公司董事長董瑞斌卻替台灣人的「軌道夢」澆了一盆冷水，「這不是唱衰，而是軌道運輸的成本高、影響層面大，操作真的要謹慎、周延。」

     董瑞斌的擔憂並非空穴來風。回顧台灣擁有百年歷史的台鐵、營運21年的台北捷運，及剛滿十歲的高鐵和高捷，的確充滿著各種光怪陸離的脫序現象。

亂象1〉政治人物拿捷運換選票 徒增錢坑

     隨著台北捷運造就大台北區域和房地產的榮景，致使各縣市紛紛希冀仿效，不少政治人物為了討好選民，不管百姓需不需要，先要了再說！

     立委陳賴素美針對前瞻計畫質詢賀陳旦時就表示：「遺憾的是，此次鐵路地下化推動，並沒有納入楊梅跟埔心地區，因為本席所在地方就是桃園的南端——楊梅啦！」

     過去20年來，台灣選舉文化與民粹當道，人人都期待捷運、火車直接開到家門口，使台灣充斥捷運計畫浮濫的現象。以六都來說，不管經費通過與否，規劃中的捷運就多達60多條。但偏偏軌道運輸「易生不易養」，囫圇吞棗而產出的鐵路，早已讓台灣生出一個個大錢坑。

     先不論每年虧損金額逾千億元的台鐵，就連高運量的北捷也有沉重負擔。

     「在北捷現行五條線路中，只有板南、淡水信義線是賺錢的，其餘都是賠錢的！」董瑞斌攤開北捷2015年報，帳面營收186.3億元、獲利5.26億元，但細究運輸本業，扣掉運輸維運成本、管銷費用，還呈現虧損，需靠其他業外收入勉強獲利。

     北捷尚且如此，運量遠不及北捷的高鐵和高捷，營運更是辛苦。

     以高捷來說，2008年通車，第一年就虧22.01億元，直到2012年連虧五年，已無法承受累計76.73億元的赤字，面臨破產危機，最後逼得高雄市政府不得不提前買回資產，以減少折舊攤提的負擔，並減資，再增資，打消壞帳，才救了高捷一命。

     前交通部長毛治國就直指：「興建捷運是災難！」他任內曾經一下子打回地方所提的八條捷運計畫。

亂象2〉運能預估失準 浮濫增站變蚊子館

     「用捷運換選票」的負面效應，除了路線浮濫增加外，更在沿線民眾爭先恐後要求增站下，出現了一堆因民粹而生的蚊子車站。

     今年3月，一群網友發起票選「最想廢掉的北捷車站」時，小碧潭站雀屏中選。原因無他，正是因為小碧潭站的人氣太低。

     縱觀北捷117個車站，小碧潭站去年平均日運量只有2286人，排名倒數第二，是第一大站台北車站的1∕68。若一天營運18小時，等於每小時進出人次才127人。

     這條硬砸數億元拉出的支線，根據當時官方公開說法，是在「十四張地區民眾及民代陳情」後，迫於壓力才增站的。

     低人氣的小碧潭站生意欠佳不打緊，由於是支線，阻礙了每天23萬人次利用的公館以南新店線班次密度。據專家估計，該站至少得花100多年才會回本，等於害己又害人。

     而增站所造成的後果，台鐵亦是深受其害。

     在全民瘋捷運下，許多縣市將腦筋動到了台鐵，要求在沿線增設通勤站。這原是最省成本、最速成軌道捷運化的做法，但由於接駁、道路、停車位……等周邊配套未同步到位，效能不如預期，已讓不少通勤站淪為蚊子站。

     台鐵局長鹿潔身表示，由於每增設一站，隨之而來的是人事、設備等維運成本，大站都辛苦經營，更遑論小站了？此外，由於各地搶蓋的緣故，為了爭取中央預算，因此向上呈報的營運規劃，充斥著過度美化的誇張數字。

     以台灣高鐵來說，當初委託顧問公司估算的營運第一年日運量約為23萬人次，但2007年通車首年卻只6萬人次，僅為預估值的26％。原估計當年營收737億元，只達到135億元，達成率18.32％。

     高捷興建時也因過度膨脹的數字矇騙，貿然採取成本昂貴的高運量系統。依高雄市政府委託鼎漢顧問公司預估的日運量，在營運首年就要達到23.7萬人次，孰料卻只有10.96萬人次，達成率僅只有46.29％。

亂象3〉消費者拒絕漲價 票價與成本嚴重脫勾

     讓台灣的軌道運輸病入膏肓的，是民眾普遍存有的「只求得利、不願付出」的心態。縱觀台灣的鐵路系統，台鐵、北捷和高鐵分別已有22年、20年及10年沒漲過價。

     今年3月，高鐵公司原本有鑑於消費者物價總指數累積漲幅已達到漲價門檻，而要求將基本費率由每人每公里4.009元調為4.134元，沒想到事隔幾天，大股東交通部卻礙於民代壓力，而自廢武功，反對漲價。

     剛上路的機場捷運亦身受其苦。不但車廂較豪華、車速較快的直達車並未與普通車收費不同，由台北車站到桃園機場的票價160元，也只比客運125元高出一些。甚至因新北市泰山、林口的民眾抗議基本費率高於北捷，認為被視為「二等公民」，要求降價比照北捷。

     桃園捷運公司董事長劉坤億無奈地說：「大眾運輸雖然以服務民眾為第一要務，但還是要考慮成本，其實台灣的機捷已比其他國家便宜了！」

     劉坤億所言非假。綜觀鄰近國家的機場捷運，行車距離與台北車站到桃園機場第一航廈相當的香港機場快線，票價就高達台幣415元。而換算成每公里費率，台灣機場捷運為4.6元，遠低於香港的12.35元、東京成田機場捷運的11.08元、大阪關西機場的10.52元。

     目前全球軌道運輸僅東京和香港地鐵能從票箱收入達到獲利。台灣不但先天體質不如人，又在拒絕漲價下，票價嚴重與物價脫勾，營運雪上加霜。

亂象4〉規劃急就章 打掉重練的後悔工程一堆

     另外，由於全民愛軌道，也使得地方首長為了急於剪綵而倉促興建、通車，造成一堆後悔工程。

     台中BRT是最鮮明的案例。在國外行之多年的BRT，原本是都市捷運系統的選項，但台中BRT卻因配套機制未全然到位即倉促上路，問題叢生。市議員邱素貞就怒批BRT是「胡志強拉抬選情的威而鋼」。

     更令人咋舌的是，BRT通車沒多久後，新上任的台中市長林佳龍即宣布廢除，花118萬拆除相關設施，也讓原先編列300億元的BRT計畫胎死腹中。

     姑且不論孰是孰非，從台中前後任市長對BRT兩極的評價，足以看出台灣面對茲事體大的軌道計畫，是否過於兒戲？

     攤開台灣幾起懸而未決、爭端四起的軌道建設，就足以見識台灣軌道政策的反覆及矛盾。

     以北宜直鐵為例，日前立委陳歐珀就質疑交通部版的「北宜直鐵紓解雪隧效益資料」造假。

     交通部在3月8日出席「東部軌道建設座談會」，簡報時結論指出「直鐵轉高速公路車流效益只有8％、對紓解國五的交通阻塞無甚大效益」。

     對此，陳歐珀忿忿不平地表示，這與他2月聽取的簡報結論「直線鐵路對轉移國五的交通阻塞效益甚大」「直鐵新方案一轉移量可達43.34％」南轅北轍，「這種初一十五不一樣的研究結論，請總統看看哪一本報告資料是假的？」

     對此，曾參與評估的前宜蘭縣工務處處長呂學麟也發出不平之鳴：「『北宜直鐵案』從1995年迄今已歷經六次規劃研究，每次都說效益甚大，孰料最後居然稱無甚大效益，這簡直比用紫微斗數推算還荒唐！」

尊重專業、完整配套　軌道政策才能長久

     對此，台灣鐵道暨國土規劃學會祕書長陳彥良語重心長地指出，政府在進行軌道規劃時，就應該尊重技術幕僚的專業，不應政權轉換而急就章推出不成熟的政策！

     值得一提的是，台灣的軌道政策，不僅常常出現前後自打嘴巴的現象，在各縣市各自為政下，目前六都規劃的捷運機電、車箱系統，就多達十幾種。

「一個首都就有九個系統，不亂嗎？」

     台北市長柯文哲重批：「台北市目前就有五種不同機電、車箱不同的軌道系統，未來還會有四種新系統，一個首都就有九個系統，不亂嗎？」

     他直指，這是公務員被《採購法》綁住，每個系統都需要公開招標，不能直接議價，「不然檢調就來了！」但不知變通的結果，使得台灣軌道系統混亂，維修難度加鉅，也無法形成規模經濟，難以為台灣的軌道人才和產業累積能量。

     總之，畸型的軌道系統生態並非軌道本身的原罪，而是主政者、民代等政治人物，甚至民眾對軌道有不成熟的期待和錯用所造成。

     此刻，台灣即將在未來再付出上兆台幣全力興建軌道建設時，是該從過去的錯誤學到教訓、妥善規劃的時候，否則勢必成為一個超大錢坑，在全台各地無端長出一堆蚊子站，成為全民難以承受之重。 

鐵道何在? 見自己，見天地，見眾生

回首與前瞻 —臺灣鐵道百年來時路